中共中央 國(guó)務院關于構建數據基礎制度更好(hǎo)發(fā)揮數據要素作用的意見

數據作爲新型生産要素，是數字化、網絡化、智能(néng)化的基礎，已快速融入生産、分配、流通、消費和社會服務管理等各環節，深刻改變著(zhe)生産方式、生活方式和社會治理方式。數據基礎制度建設事(shì)關國(guó)家發(fā)展和安全大局。爲加快構建數據基礎制度，充分發(fā)揮我國(guó)海量數據規模和豐富應用場景優勢，激活數據要素潛能(néng)，做強做優做大數字經(jīng)濟，增強經(jīng)濟發(fā)展新動能(néng)，構築國(guó)家競争新優勢，現提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國(guó)特色社會主義思想爲指導，深入貫徹黨的二十大精神，完整、準确、全面(miàn)貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，堅持改革創新、系統謀劃，以維護國(guó)家數據安全、保護個人信息和商業秘密爲前提，以促進(jìn)數據合規高效流通使用、賦能(néng)實體經(jīng)濟爲主線，以數據産權、流通交易、收益分配、安全治理爲重點，深入參與國(guó)際高标準數字規則制定，構建适應數據特征、符合數字經(jīng)濟發(fā)展規律、保障國(guó)家數據安全、彰顯創新引領的數據基礎制度，充分實現數據要素價值、促進(jìn)全體人民共享數字經(jīng)濟發(fā)展紅利，爲深化創新驅動、推動高質量發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能(néng)力現代化提供有力支撐。

（二）工作原則

——遵循發(fā)展規律，創新制度安排。充分認識和把握數據産權、流通、交易、使用、分配、治理、安全等基本規律，探索有利于數據安全保護、有效利用、合規流通的産權制度和市場體系，完善數據要素市場體制機制，在實踐中完善，在探索中發(fā)展，促進(jìn)形成(chéng)與數字生産力相适應的新型生産關系。

——堅持共享共用，釋放價值紅利。合理降低市場主體獲取數據的門檻，增強數據要素共享性、普惠性，激勵創新創業創造，強化反壟斷和反不正當競争，形成(chéng)依法規範、共同參與、各取所需、共享紅利的發(fā)展模式。

——強化優質供給，促進(jìn)合規流通。順應經(jīng)濟社會數字化轉型發(fā)展趨勢，推動數據要素供給調整優化，提高數據要素供給數量和質量。建立數據可信流通體系，增強數據的可用、可信、可流通、可追溯水平。實現數據流通全過(guò)程動态管理，在合規流通使用中激活數據價值。

——完善治理體系，保障安全發(fā)展。統籌發(fā)展和安全，貫徹總體國(guó)家安全觀，強化數據安全保障體系建設，把安全貫穿數據供給、流通、使用全過(guò)程，劃定監管底線和紅線。加強數據分類分級管理，把該管的管住、該放的放開(kāi)，積極有效防範和化解各種(zhǒng)數據風險，形成(chéng)政府監管與市場自律、法治與行業自治協同、國(guó)内與國(guó)際統籌的數據要素治理結構。

——深化開(kāi)放合作，實現互利共赢。積極參與數據跨境流動國(guó)際規則制定，探索加入區域性國(guó)際數據跨境流動制度安排。推動數據跨境流動雙邊多邊協商，推進(jìn)建立互利互惠的規則等制度安排。鼓勵探索數據跨境流動與合作的新途徑新模式。

二、建立保障權益、合規使用的數據産權制度

探索建立數據産權制度，推動數據産權結構性分置和有序流通，結合數據要素特性強化高質量數據要素供給；在國(guó)家數據分類分級保護制度下，推進(jìn)數據分類分級确權授權使用和市場化流通交易，健全數據要素權益保護制度，逐步形成(chéng)具有中國(guó)特色的數據産權制度體系。

（三）探索數據産權結構性分置制度。建立公共數據、企業數據、個人數據的分類分級确權授權制度。根據數據來源和數據生成(chéng)特征，分别界定數據生産、流通、使用過(guò)程中各參與方享有的合法權利，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據産品經(jīng)營權等分置的産權運行機制，推進(jìn)非公共數據按市場化方式“共同使用、共享收益”的新模式，爲激活數據要素價值創造和價值實現提供基礎性制度保障。研究數據産權登記新方式。在保障安全前提下，推動數據處理者依法依規對(duì)原始數據進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，支持數據處理者依法依規行使數據應用相關權利，促進(jìn)數據使用價值複用與充分利用，促進(jìn)數據使用權交換和市場化流通。審慎對(duì)待原始數據的流轉交易行爲。

（四）推進(jìn)實施公共數據确權授權機制。對(duì)各級黨政機關、企事(shì)業單位依法履職或提供公共服務過(guò)程中産生的公共數據，加強彙聚共享和開(kāi)放開(kāi)發(fā)，強化統籌授權使用和管理，推進(jìn)互聯互通，打破“數據孤島”。鼓勵公共數據在保護個人隐私和确保公共安全的前提下，按照“原始數據不出域、數據可用不可見”的要求，以模型、核驗等産品和服務等形式向(xiàng)社會提供，對(duì)不承載個人信息和不影響公共安全的公共數據，推動按用途加大供給使用範圍。推動用于公共治理、公益事(shì)業的公共數據有條件無償使用，探索用于産業發(fā)展、行業發(fā)展的公共數據有條件有償使用。依法依規予以保密的公共數據不予開(kāi)放，嚴格管控未依法依規公開(kāi)的原始公共數據直接進(jìn)入市場，保障公共數據供給使用的公共利益。

（五）推動建立企業數據确權授權機制。對(duì)各類市場主體在生産經(jīng)營活動中采集加工的不涉及個人信息和公共利益的數據，市場主體享有依法依規持有、使用、獲取收益的權益，保障其投入的勞動和其他要素貢獻獲得合理回報，加強數據要素供給激勵。鼓勵探索企業數據授權使用新模式，發(fā)揮國(guó)有企業帶頭作用，引導行業龍頭企業、互聯網平台企業發(fā)揮帶動作用，促進(jìn)與中小微企業雙向(xiàng)公平授權，共同合理使用數據，賦能(néng)中小微企業數字化轉型。支持第三方機構、中介服務組織加強數據采集和質量評估标準制定，推動數據産品标準化，發(fā)展數據分析、數據服務等産業。政府部門履職可依法依規獲取相關企業和機構數據，但須約定并嚴格遵守使用限制要求。

（六）建立健全個人信息數據确權授權機制。對(duì)承載個人信息的數據，推動數據處理者按照個人授權範圍依法依規采集、持有、托管和使用數據，規範對(duì)個人信息的處理活動，不得采取“一攬子授權”、強制同意等方式過(guò)度收集個人信息，促進(jìn)個人信息合理利用。探索由受托者代表個人利益，監督市場主體對(duì)個人信息數據進(jìn)行采集、加工、使用的機制。對(duì)涉及國(guó)家安全的特殊個人信息數據，可依法依規授權有關單位使用。加大個人信息保護力度，推動重點行業建立完善長(cháng)效保護機制，強化企業主體責任，規範企業采集使用個人信息行爲。創新技術手段，推動個人信息匿名化處理，保障使用個人信息數據時的信息安全和個人隐私。

（七）建立健全數據要素各參與方合法權益保護制度。充分保護數據來源者合法權益，推動基于知情同意或存在法定事(shì)由的數據流通使用模式，保障數據來源者享有獲取或複制轉移由其促成(chéng)産生數據的權益。合理保護數據處理者對(duì)依法依規持有的數據進(jìn)行自主管控的權益。在保護公共利益、數據安全、數據來源者合法權益的前提下，承認和保護依照法律規定或合同約定獲取的數據加工使用權，尊重數據采集、加工等數據處理者的勞動和其他要素貢獻，充分保障數據處理者使用數據和獲得收益的權利。保護經(jīng)加工、分析等形成(chéng)數據或數據衍生産品的經(jīng)營權，依法依規規範數據處理者許可他人使用數據或數據衍生産品的權利，促進(jìn)數據要素流通複用。建立健全基于法律規定或合同約定流轉數據相關财産性權益的機制。在數據處理者發(fā)生合并、分立、解散、被(bèi)宣告破産時，推動相關權利和義務依法依規同步轉移。

三、建立合規高效、場内外結合的數據要素流通和交易制度

完善和規範數據流通規則，構建促進(jìn)使用和流通、場内場外相結合的交易制度體系，規範引導場外交易，培育壯大場内交易；有序發(fā)展數據跨境流通和交易，建立數據來源可确認、使用範圍可界定、流通過(guò)程可追溯、安全風險可防範的數據可信流通體系。

（八）完善數據全流程合規與監管規則體系。建立數據流通準入标準規則，強化市場主體數據全流程合規治理，确保流通數據來源合法、隐私保護到位、流通和交易規範。結合數據流通範圍、影響程度、潛在風險，區分使用場景和用途用量，建立數據分類分級授權使用規範，探索開(kāi)展數據質量标準化體系建設，加快推進(jìn)數據采集和接口标準化，促進(jìn)數據整合互通和互操作。支持數據處理者依法依規在場内和場外采取開(kāi)放、共享、交換、交易等方式流通數據。鼓勵探索數據流通安全保障技術、标準、方案。支持探索多樣(yàng)化、符合數據要素特性的定價模式和價格形成(chéng)機制，推動用于數字化發(fā)展的公共數據按政府指導定價有償使用，企業與個人信息數據市場自主定價。加強企業數據合規體系建設和監管，嚴厲打擊黑市交易，取締數據流通非法産業。建立實施數據安全管理認證制度，引導企業通過(guò)認證提升數據安全管理水平。

（九）統籌構建規範高效的數據交易場所。加強數據交易場所體系設計，統籌優化數據交易場所的規劃布局，嚴控交易場所數量。出台數據交易場所管理辦法，建立健全數據交易規則，制定全國(guó)統一的數據交易、安全等标準體系，降低交易成(chéng)本。引導多種(zhǒng)類型的數據交易場所共同發(fā)展，突出國(guó)家級數據交易場所合規監管和基礎服務功能(néng)，強化其公共屬性和公益定位，推進(jìn)數據交易場所與數據商功能(néng)分離，鼓勵各類數據商進(jìn)場交易。規範各地區各部門設立的區域性數據交易場所和行業性數據交易平台，構建多層次市場交易體系，推動區域性、行業性數據流通使用。促進(jìn)區域性數據交易場所和行業性數據交易平台與國(guó)家級數據交易場所互聯互通。構建集約高效的數據流通基礎設施，爲場内集中交易和場外分散交易提供低成(chéng)本、高效率、可信賴的流通環境。

（十）培育數據要素流通和交易服務生态。圍繞促進(jìn)數據要素合規高效、安全有序流通和交易需要，培育一批數據商和第三方專業服務機構。通過(guò)數據商，爲數據交易雙方提供數據産品開(kāi)發(fā)、發(fā)布、承銷和數據資産的合規化、标準化、增值化服務，促進(jìn)提高數據交易效率。在智能(néng)制造、節能(néng)降碳、綠色建造、新能(néng)源、智慧城市等重點領域，大力培育貼近業務需求的行業性、産業化數據商，鼓勵多種(zhǒng)所有制數據商共同發(fā)展、平等競争。有序培育數據集成(chéng)、數據經(jīng)紀、合規認證、安全審計、數據公證、數據保險、數據托管、資産評估、争議仲裁、風險評估、人才培訓等第三方專業服務機構，提升數據流通和交易全流程服務能(néng)力。

（十一）構建數據安全合規有序跨境流通機制。開(kāi)展數據交互、業務互通、監管互認、服務共享等方面(miàn)國(guó)際交流合作，推進(jìn)跨境數字貿易基礎設施建設，以《全球數據安全倡議》爲基礎，積極參與數據流動、數據安全、認證評估、數字貨币等國(guó)際規則和數字技術标準制定。堅持開(kāi)放發(fā)展，推動數據跨境雙向(xiàng)有序流動，鼓勵國(guó)内外企業及組織依法依規開(kāi)展數據跨境流動業務合作，支持外資依法依規進(jìn)入開(kāi)放領域，推動形成(chéng)公平競争的國(guó)際化市場。針對(duì)跨境電商、跨境支付、供應鏈管理、服務外包等典型應用場景，探索安全規範的數據跨境流動方式。統籌數據開(kāi)發(fā)利用和數據安全保護，探索建立跨境數據分類分級管理機制。對(duì)影響或者可能(néng)影響國(guó)家安全的數據處理、數據跨境傳輸、外資并購等活動依法依規進(jìn)行國(guó)家安全審查。按照對(duì)等原則，對(duì)維護國(guó)家安全和利益、履行國(guó)際義務相關的屬于管制物項的數據依法依規實施出口管制，保障數據用于合法用途，防範數據出境安全風險。探索構建多渠道(dào)、便利化的數據跨境流動監管機制，健全多部門協調配合的數據跨境流動監管體系。反對(duì)數據霸權和數據保護主義，有效應對(duì)數據領域“長(cháng)臂管轄”。

四、建立體現效率、促進(jìn)公平的數據要素收益分配制度

順應數字産業化、産業數字化發(fā)展趨勢，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好(hǎo)發(fā)揮政府作用。完善數據要素市場化配置機制，擴大數據要素市場化配置範圍和按價值貢獻參與分配渠道(dào)。完善數據要素收益的再分配調節機制，讓全體人民更好(hǎo)共享數字經(jīng)濟發(fā)展成(chéng)果。

（十二）健全數據要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬機制。結合數據要素特征，優化分配結構，構建公平、高效、激勵與規範相結合的數據價值分配機制。堅持“兩(liǎng)個毫不動搖”，按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則，著(zhe)重保護數據要素各參與方的投入産出收益，依法依規維護數據資源資産權益，探索個人、企業、公共數據分享價值收益的方式，建立健全更加合理的市場評價機制，促進(jìn)勞動者貢獻和勞動報酬相匹配。推動數據要素收益向(xiàng)數據價值和使用價值的創造者合理傾斜，确保在開(kāi)發(fā)挖掘數據價值各環節的投入有相應回報，強化基于數據價值創造和價值實現的激勵導向(xiàng)。通過(guò)分紅、提成(chéng)等多種(zhǒng)收益共享方式，平衡兼顧數據内容采集、加工、流通、應用等不同環節相關主體之間的利益分配。

（十三）更好(hǎo)發(fā)揮政府在數據要素收益分配中的引導調節作用。逐步建立保障公平的數據要素收益分配體制機制，更加關注公共利益和相對(duì)弱勢群體。加大政府引導調節力度，探索建立公共數據資源開(kāi)放收益合理分享機制，允許并鼓勵各類企業依法依規依托公共數據提供公益服務。推動大型數據企業積極承擔社會責任，強化對(duì)弱勢群體的保障幫扶，有力有效應對(duì)數字化轉型過(guò)程中的各類風險挑戰。不斷健全數據要素市場體系和制度規則，防止和依法依規規制資本在數據領域無序擴張形成(chéng)市場壟斷等問題。統籌使用多渠道(dào)資金資源，開(kāi)展數據知識普及和教育培訓，提高社會整體數字素養，著(zhe)力消除不同區域間、人群間數字鴻溝，增進(jìn)社會公平、保障民生福祉、促進(jìn)共同富裕。

五、建立安全可控、彈性包容的數據要素治理制度

把安全貫穿數據治理全過(guò)程，構建政府、企業、社會多方協同的治理模式，創新政府治理方式，明确各方主體責任和義務，完善行業自律機制，規範市場發(fā)展秩序，形成(chéng)有效市場和有爲政府相結合的數據要素治理格局。

（十四）創新政府數據治理機制。充分發(fā)揮政府有序引導和規範發(fā)展的作用，守住安全底線，明确監管紅線，打造安全可信、包容創新、公平開(kāi)放、監管有效的數據要素市場環境。強化分行業監管和跨行業協同監管，建立數據聯管聯治機制，建立健全鼓勵創新、包容創新的容錯糾錯機制。建立數據要素生産流通使用全過(guò)程的合規公證、安全審查、算法審查、監測預警等制度，指導各方履行數據要素流通安全責任和義務。建立健全數據流通監管制度，制定數據流通和交易負面(miàn)清單，明确不能(néng)交易或嚴格限制交易的數據項。強化反壟斷和反不正當競争，加強重點領域執法司法，依法依規加強經(jīng)營者集中審查，依法依規查處壟斷協議、濫用市場支配地位和違法實施經(jīng)營者集中行爲，營造公平競争、規範有序的市場環境。在落實網絡安全等級保護制度的基礎上全面(miàn)加強數據安全保護工作，健全網絡和數據安全保護體系，提升縱深防護與綜合防禦能(néng)力。

（十五）壓實企業的數據治理責任。堅持“寬進(jìn)嚴管”原則，牢固樹立企業的責任意識和自律意識。鼓勵企業積極參與數據要素市場建設，圍繞數據來源、數據産權、數據質量、數據使用等，推行面(miàn)向(xiàng)數據商及第三方專業服務機構的數據流通交易聲明和承諾制。嚴格落實相關法律規定，在數據采集彙聚、加工處理、流通交易、共享利用等各環節，推動企業依法依規承擔相應責任。企業應嚴格遵守反壟斷法等相關法律規定，不得利用數據、算法等優勢和技術手段排除、限制競争，實施不正當競争。規範企業參與政府信息化建設中的政務數據安全管理，确保有規可循、有序發(fā)展、安全可控。建立健全數據要素登記及披露機制，增強企業社會責任，打破“數據壟斷”，促進(jìn)公平競争。

（十六）充分發(fā)揮社會力量多方參與的協同治理作用。鼓勵行業協會等社會力量積極參與數據要素市場建設，支持開(kāi)展數據流通相關安全技術研發(fā)和服務，促進(jìn)不同場景下數據要素安全可信流通。建立數據要素市場信用體系，逐步完善數據交易失信行爲認定、守信激勵、失信懲戒、信用修複、異議處理等機制。暢通舉報投訴和争議仲裁渠道(dào)，維護數據要素市場良好(hǎo)秩序。加快推進(jìn)數據管理能(néng)力成(chéng)熟度國(guó)家标準及數據要素管理規範貫徹執行工作，推動各部門各行業完善元數據管理、數據脫敏、數據質量、價值評估等标準體系。

六、保障措施

加大統籌推進(jìn)力度，強化任務落實，創新政策支持，鼓勵有條件的地方和行業在制度建設、技術路徑、發(fā)展模式等方面(miàn)先行先試，鼓勵企業創新内部數據合規管理體系，不斷探索完善數據基礎制度。

（十七）切實加強組織領導。加強黨對(duì)構建數據基礎制度工作的全面(miàn)領導，在黨中央集中統一領導下，充分發(fā)揮數字經(jīng)濟發(fā)展部際聯席會議作用，加強整體工作統籌，促進(jìn)跨地區跨部門跨層級協同聯動，強化督促指導。各地區各部門要高度重視數據基礎制度建設，統一思想認識，加大改革力度，結合各自實際，制定工作舉措，細化任務分工，抓好(hǎo)推進(jìn)落實。

（十八）加大政策支持力度。加快發(fā)展數據要素市場，做大做強數據要素型企業。提升金融服務水平，引導創業投資企業加大對(duì)數據要素型企業的投入力度，鼓勵征信機構提供基于企業運營數據等多種(zhǒng)數據要素的多樣(yàng)化征信服務，支持實體經(jīng)濟企業特别是中小微企業數字化轉型賦能(néng)開(kāi)展信用融資。探索數據資産入表新模式。

（十九）積極鼓勵試驗探索。堅持頂層設計與基層探索結合，支持浙江等地區和有條件的行業、企業先行先試，發(fā)揮好(hǎo)自由貿易港、自由貿易試驗區等高水平開(kāi)放平台作用，引導企業和科研機構推動數據要素相關技術和産業應用創新。采用“揭榜挂帥”方式，支持有條件的部門、行業加快突破數據可信流通、安全治理等關鍵技術，建立創新容錯機制，探索完善數據要素産權、定價、流通、交易、使用、分配、治理、安全的政策标準和體制機制，更好(hǎo)發(fā)揮數據要素的積極作用。

（二十）穩步推進(jìn)制度建設。圍繞構建數據基礎制度，逐步完善數據産權界定、數據流通和交易、數據要素收益分配、公共數據授權使用、數據交易場所建設、數據治理等主要領域關鍵環節的政策及标準。加強數據産權保護、數據要素市場制度建設、數據要素價格形成(chéng)機制、數據要素收益分配、數據跨境傳輸、争議解決等理論研究和立法研究，推動完善相關法律制度。及時總結提煉可複制可推廣的經(jīng)驗和做法，以點帶面(miàn)推動數據基礎制度構建實現新突破。數字經(jīng)濟發(fā)展部際聯席會議定期對(duì)數據基礎制度建設情況進(jìn)行評估，适時進(jìn)行動态調整，推動數據基礎制度不斷豐富完善。